【beat365官方网站】陆海统筹，要统筹什么？

要从管理主体、手段、信息、政策等方面展开专责。要专责中央和地方、沿海地区和内陆地区。要增强生态补偿、陆域污水处理配额差异化管理等市场手段。要建构基于陆海专责的法律法规体系， 探寻海洋和陆域环境规划“多规合一”，要作好海洋与陆地环境治理政策的协商，具体内陆和沿海地区的利益分配与责任归属于。

近年来，我国高度重视海洋生态环境保护工作，有关法律法规大大实施。细心研究有关法律法规，可以找到有三个趋势。第一，从综合性的海洋环境保护法， 到各明确的海洋污染类型，如船舶污染、海岸工程建设污染、陆源污染等，再行到海洋资源研发、海域用于和海岛维护，海洋生态环境保护法律法规牵涉到的层面更加粗。第二，从中央层面的海洋生态维护法律，到地方层面的海洋生态维护实行条例与管理办法，海洋生态维护法律法规在明确实践中和实施上更加实。

第三， 从标准性的暂行规定到强制性的法律法规，海洋生态维护法律法规在各项规定上更加贤。但与此构成鲜明对比的是， 尽管我国的海水环境质量总体有所改善，但是局部海域污染仍然引人注目，典型海洋生态系统健康状况提高不显著，近岸海域的海洋生态环境伤害仍正处于更为相当严重的状态。

毕竟，主要是由于我国过去的海洋环境保护，主要使用“条块结合、集中管理”为主要特征的“陆海共管”思路。因此， 抛弃“陆海共管”，坚决陆海专责是构建中国海洋生态伤害有效地管理的关键所在。我们指出，坚决陆海专责，要从管理主体、手段、信息、政策等方面展开专责。一、管理主体：中央+ 沿海地方+ 流域在“条块结合、以块居多、集中管理”的模式下，海洋生态环境管理呈现地方海洋管理机构受到地方政府和主管部门的双重领导，有所不同海洋环境管理机构间又不存在显著的职能交叉，难以实现统一有效地管理。

例如，海洋陆源污染管理分别由负责管理河流污水处理监管的环保部门和负责管理入海排污口、海洋灌入监管的海洋部门联合分担，这种两部门、两段式的监管模式造成污染防治责任主体不具体，海陆边界交叠区域不易构成监管真空，视而不见海洋污染的蔓延。再行比如，中央层面的“条条”管理模式，反映了海洋环境管理上的综合性和职能性的专责， 其中原国家海洋局主要负责管理专责协商海洋各大事项，而海洋环境管理的职能并非其一家独特，而是集中在环保、国土、农业、交通运输等多个职能机构中。

地方层面的“块块”管理模式使得在海洋环境实际管理过程中，沿海沿岸各级地方政府是管理的核心主体，同时也使得各地方海洋环境管理机构不会不受沿海地方政府和上级（中央）主管部门的“双权威领导”。2018 年国务院机构改革将海洋环境保护职能统合至生态环境部，从宏观层面上奠定了陆海专责的管理架构。然而，即便改革方案中具体将集中于原环境保护部、原国家海洋局、原水利部、原国土资源部、原农业部、原国家林业局等部门的海洋生态环境保护职能统合进新重新组建的生态环境部中，在实践中，“双权威领导”的现状仍仍未实质性的转变。各级政府及各部门之间的职责和职能协商尚待实施。

鉴于这些实际情况，管理主体的陆海专责应向三个层面积极开展：第一，中央层面不应创建对地方海洋生态环境状况常规化的监测体系。中央政府可以通过对沿海地方海洋环境状况的常规化监测，辨识沿海地方政府海洋环境的管理绩效。这将有助沿海地方政府将海洋环境治理和维护划入到地方工作当中，转变其“轻陆地，重海洋”的惯性思维。

现有的海洋专员公署和环保专员公署对地方海洋生态环境起着了十分有力的监督起到，但仍无法同时对所有沿海地方政府实行常规化监督。从本质上说道，海洋专员公署和环保专员公署是地方海洋环境治理的外生冲击，目的并不是沿海地方政府的海洋环境治理体系。必须通过对地方创建常规化的海洋环境监测体系，将地方海洋环境保护的动力内生化，充分调动地方政府的主观能动性，创意海洋环境管理模式，而不是被动应付专员公署对系统。

第二，沿海地方层面必须创建起独立国家于地方利益的海洋环境专责机构。海洋生态环境治理的困境之一在于，海洋环境保护机构不受地方利益影响，海洋环境管理主要创建在地方利益的基础之上。然而，海洋并非意味着归属于沿海地方政府，不受地方利益左右的海洋环境管理，不会严重威胁所有公民以及子孙后代的利益。

因此，要确实充分发挥海洋生态环境管理机构的起到，必须使其挣脱沿海地方政府的排挤，独立行使监督权。此外，陆海专责管理海洋生态环境还必须跟地方产业发展做好接入，海洋生态环境管理机构要参予地方产业规划，避免有损于海洋生态环境的不合理产业布局。第三，创建以流域为单位的陆源污染综合治理机构，超越基于行政边界管理造成的碎片化管理。

海洋生态环境污染既源于沿海地区的污染废气和不合理研发不道德，也与内陆地区的污染废气密切相关。内陆地区废气的污染物通过河流运输，最后南流海洋，对海洋生态环境造成危害。因此，陆海专责也不应还包括沿海地区与内陆地区的专责。而基于行政区划作为污染管理边界的方式， 更容易导致互相扯皮，陷于囚徒困境，视而不见污染废气，好转海洋生态环境。

因此，必须扎根系统性管理思路，跑出基于行政区划管理的模式，创建以流域为单位的陆源污染综合管理机构，扎根于海洋生态环境治理的整体性目标， 将流域上下游地区皆涵盖进去， 促成地区间积极开展有效地合作，协力提高海洋生态环境。二、管理手段：政府+ 市场+ 社会我们的海洋生态环境治理， 主要依赖政府管控，这种被动管理手段不仅投放成本和监督成本极大，而且往往无法调动陆源污水处理企业的心态排放量积极性，造成污染管理效率低落。国内外大量研究和实践中指出，综合运用市场化手段和社会化手段，需要有效地提高环境治理效率。

因此，在运用政府手段的基础上，还必须同时融合市场手段与社会手段， 更佳地展开陆海专责。首先，要利用市场化手段创建海洋陆源污染利益相关者之间的协商、合作机制，前进陆源污染的陆海专责管理，填补政府管理手段的严重不足。市场化手段的陆海专责，可以从三个方面进行。一是积极开展横跨行政区的生态补偿移往缴纳试点工作。

重新组建多部门、多学科背景下的专家组，科学评估入海河流及入海口海域的环境承载力，接入污染物总量掌控指标，制订流域上下游地区的陆源污染废气考核标准，创建考核奖惩和生态补偿机制，拒绝污水处理管理未达标的行政区通过财政移往缴纳形式向考核合格地区展开补偿，以此在流域上下游构成污染管理的相反鼓舞，提升流域上下游地区合力维护海洋环境的积极性。二是强化陆域污水处理配额差异化管理。基于污水处理总量掌控制度，对流域上下游有所不同地区污水排放配额展开差异化分配，增进有市场需求的地区积极开展排污权交易，通过盘活资金提升陆域污染源的预防效益。

三是积极开展海洋陆源污染责任保险试点工作。希望、引领污水处理相当严重的重化工业投保强迫责任保险，创建投保污染责任保险的鼓舞和约束机制，推展陆源污染企业全面分担海洋污染损害赔偿责任，更进一步强化企业的海洋环境保护责任意识。海洋生态环境陆海专责管理还必须社会力量（公众、媒体以及社会的组织）普遍参予，充分发挥社会机制起到。

从整体来说，我国海洋生态环境的利用和管理领域，公众及利益涉及方的参与度都较为较低，社会力量参予显著严重不足。一要调动公众、媒体及社会的组织的参予积极性。创建公开发表的环境监管信息分享平台，及时向社会获取陆源污染管理的涉及进展及海域环境的各项信息保证公众知情权。

如利用新闻媒体和微信、微博等渠道，及时第一时间和公布海洋生态环境的动态变化，强化海洋生态维护宣传和科学知识普及工作。更进一步完善检举、听证会、舆情监测等多种社会参予渠道， 具体社会力量在海洋生态环境治理中的最重要角色。二要将公众、社会的组织及媒体参予海洋陆源污染管理的事前、事中和事后全过程的作法制度化，给与强有力的法律确保。

公众数量可观，一旦能取得法律确保，将有助在海洋生态环境保护中构成合力，有效地制约海洋生态伤害不道德。三要希望和正确引导海洋生态维护非政府的组织的发展。

公众作为个体， 在与地方政府或企业的交流过程中往往正处于弱势地位，即便在有法律确保的情况下也有可能在地方政府或企业的压力下退出就让拥有的权利或退出检举海洋生态伤害不道德。因此，通过希望海洋生态维护非政府的组织的发展，使得公众需要有效地组织起来，提升公众参予管理海洋生态环境效率。

三、管理信息：监测信息+ 监测技术+ 管理经验陆源污染源还包括陆域工业废水、生活废水、农业污染等多种类型，除少数的近岸固定点源污水处理外，大量的污染物以区域或流域形式转入海洋，归属于面源污染。面源污染具备来源甚广、周期长、持续性强劲等特点，污水处理责任主体以及有所不同主体带给的污染程度无法明晰界定。如在近期积极开展的渤海入海排污口排查中，排查人员找到的排污口数量，近超强地方政府请示的数量，而且这些排污口布局错综复杂，无法跟踪到明确的污染源。同时，入海河流上下游地区间在污染监测信息沟通上的严重不足，又增大了海洋污染源跟踪和管理的可玩性。

海洋生态环境治理的陆海专责，必须创建在入海河流上下游地区以及沿海有所不同地区间互相交流协作的基础之上，而管理信息的分享，是构建这种协作必需的也是最重要的载体。管理信息的分享不应重点注目三个方面。第一，监测信息分享。

不应主要探讨于有所不同行政区陆域或海洋环境监测信息的分享。建议由生态环境部制订横跨行政区监测信息分享的规范，统合原先集中在各级地方环保部门或海洋环境部门的环境信息。

在全面实施以前， 可以再行挑选部分地区展开试点， 积极开展渐进式的改革。分享并非非常简单将陆域环境信息和海洋环境信息冲刷到一起，而必须对这两者展开系统分析，为海洋环境治理获取决策参考。如观测海域各项生态指标的变化与陆源污染废气之间的联系，构建对陆源污染的责任追溯到，通过紧密注目陆域环境监测信息，辨识脑溢血的海洋环境污染风险。第二，监测技术分享。

海洋生态环境信息监测、信息处理和分析以及应急号召，皆必须利用现代先进设备的科学技术，但有所不同地区监测技术发展水平上有可能不存在一定差异。推展海洋环境监测技术在沿海地区间的分享，将云计算、大数据及人工智能等先进设备技术统合到海洋生态环境信息监测、处置和分析当中，构建海洋生态环境监测的自动化，提升应急效率。第三，管理经验分享。

我国在水污染管理方面累积了非常丰富经验，很多管理政策皆是来自于地方的先行先试。如在全国范围内实施的“河长制”，年所产生于无锡市应付2007 年太湖蓝藻危机的过程中，归属于典型的地方性海洋水污染管理政策；浙江在2013 年底积极开展的“五水共治”也获得了较好的效果。

在长年的实践中过程当中，部分地方政府在水污染管理方面获得了非常丰富成果，累积了诸多经验。但这些经验分享往往仅限于省级行政区内，无法对其他行政区产生相反的阻塞效应，减少了水污染管理效率，也往往导致重复性的资源投放。因此，亟须创建一种横跨行政区划的管理经验分享机制。

如可以由生态环境部联合探寻创建省份或地级市会晤制度，会晤人员主要是在地方水污染或海洋污染管理中享有非常丰富经验的人员，相互取长补短， 提升海洋生态环境的管理效率。四、管理政策：法律+ 规划+ 政策现行海洋生态环境政策，还有所不同程度地不存在“头痛医头，脚痛医脚”现象，非常一部分海洋生态环境保护和伤害修缮政策未将陆域污染管理作为最重要内容。海洋和陆地生态环境治理的僵化， 是海洋环境伤害无法获得有效地管理的关键原因之一。

为超越“伤害- 修缮- 再行伤害”的恶性循环，提升海洋生态环境治理的效率，亟须探寻建构基于陆海专责的海洋生态环境治理政策。明确而言，管理政策的陆海专责应向三个方面进行。第一，建构基于陆海专责的法律法规体系。

过去，在陆海二分理念的影响下，关于海洋和陆域的法律法规不存在显著的不协商。例如，涉海的法律法规体系本身并不完备，和陆域的法律内容也不存在对立，海陆管理部门在生态维护过程中不存在管理交叉和空白。专责陆海法律法规体系的重点在于，提升海洋法律法规的地位， 协商陆域法律法规和海洋法律法规。

首先，从结构上完备海洋法律体系，推展“海洋进宪”进程， 在宪法中构成有中国特色又合乎国际法准则的涉海条例，由此进一步提高海洋的战略地位和全民的海洋意识。其次，从内容上完备海洋法律法规，作好与陆域法律内容交会。更进一步完备对陆源污染防治方面的法律法规，协商好与《水污染防治法》《大气污染防治法》《海洋环境保护法》等法律法规的交会，为构建“从山顶到海洋”的全过程维护管理获取有效地的法律确保。

第二，探寻海洋环境规划和陆域环境规划“多规合一”，防止“规划冲突”和“规划真空”。当前，在环境规划方面，海洋和陆域往往是各自独立国家，缺少互相协商。

然而，海洋环境与陆域环境密切相关，只有在规划层面将海洋环境与陆域环境专责考虑到， 才能有序积极开展海洋环境的维护与伤害管理。沿海省市的海洋和陆域环境规划可以在省级政府的协商下专责积极开展，但就内陆地区而言，必须由中央政府展开协商， 将沿海省份与内陆省份的环境规划展开专责，防止出现“下游管理， 上游污染”的情况。第三，专责陆域和海洋的环境治理政策，确保政策制订和实行的协商前进。

环境规划做陆海专责，可以确保陆域和海洋施政方向及其目标的一致性。而在陆海规划专责框架下，如何构建海洋环境的有效地管理，则必须明确到环境政策的制订和实行。海洋环境治理要作好海洋与陆地环境治理政策的协商，具体内陆和沿海地区的利益分配与责任归属于。

在陆海环境治理政策专责实行过程中，内陆落后地区在资金上有可能面对一些艰难，中央政府可以通过移往缴纳给予反对。此外， 考虑到有所不同地区发展程度的差异， 内陆一些落后地区往往面对着经济发展与环境保护之间的对立。为解决问题这一对立，可以建构定点帮扶机制，由沿海繁盛地区对口帮扶内陆落后地区，为落后地区获取技术和人才反对。

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